Les municipalités peinent à trouver des sites pour réaliser des projets de restauration d’écosystèmes. Ici, un méandre a été creusé en bordure du chenal principal du Ruisseau Sabrevois, à Boucherville, fournissant un habitat aux poissons, tortues et grenouilles. Photo: Raphaëlle Derome
Réformer certaines lois pourrait aider les municipalités à préserver étangs, marais, ruisseaux et tourbières.
Le nouveau cadre légal québécois en vigueur depuis 2017 délègue beaucoup de responsabilités aux municipalités en matière de protection des milieux humides et hydriques, mais pas assez de pouvoirs légaux pour agir de manière efficace, dénoncent plusieurs acteurs.
En juin 2022, chaque municipalité régionale de comté (MRC) ou agglomération devait fournir au Ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs du Québec un Plan régional des milieux humides et hydriques, indiquant les lieux à protéger ou à restaurer en priorité sur leur territoire. Mais le monde municipal a encore peu d’expérience dans le pilotage de projets de restauration. Et a les mains liées par d’autres lois quand vient le temps de désigner des zones de conservation.
Crainte des poursuites
« Le fardeau de conserver les milieux naturels sur leur territoire revient aux municipalités, dénonce Jean-Claude Belles-Isles, directeur de l’environnement à la Ville de Lévis. Mais encore récemment, le ministère de l’Environnement a autorisé un promoteur à détruire des milieux humides identifiés dans notre Schéma d’aménagement et de développement. »
Ce document donne les grandes intentions en matière de planification du territoire, mais n’a pas de force légale en soi. Les orientations doivent ensuite être intégrées au Règlement d’urbanisme. « C’est vraiment le Règlement d’urbanisme qui fait foi, dit M. Belles-Isles. On travaille à le mettre à jour, mais c’est long. »
Pourtant, les analystes du Ministère sont souvent eux-mêmes des biologistes qui ont à cœur de protéger les milieux. Mais ils doivent justifier leurs décisions et ne peuvent pas se permettre d’aller plus loin que ce qui est prévu par les règlements, nous explique une source au fait du fonctionnement, mais qui n’avait pas l’autorisation de parler aux médias. « Ils essaient, ils essaient, mais au final, ils sont pognés pour dire oui. »
Car le Ministère n’est pas à l’abri des poursuites de promoteurs qui s’estiment lésés. C’est d’ailleurs une contestation judiciaire qui a forcé le gouvernement à enchâsser ses exigences en matière de compensation d’écosystèmes détruits, ce qu’il a fait en adoptant en 2017 la Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques.
De leur côté, les villes hésitent souvent à changer le zonage d’un terrain pour en faire une zone de conservation, par crainte de se faire poursuivre pour expropriation déguisée. Une municipalité a le droit d’acquérir un terrain en payant une indemnité à son propriétaire : c’est la procédure légale d’expropriation. À l’inverse, lors d’un changement de zonage, la ville n’acquiert pas le terrain : elle en réduit seulement les usages possibles. Cette restriction au droit de propriété est parfois jugée excessive par les tribunaux, qui y voient alors une forme d’expropriation « déguisée », forçant la ville à payer une indemnité. Pour faciliter la protection des milieux naturels, l’Union des municipalités des Québec réclamait d’ailleurs, dans un mémoire en 2021, de réformer la Loi sur l’expropriation, adoptée il y a 40 ans.
La conservation, un usage raisonnable?
C’est dans un petit parc municipal que la Ville de Boucherville a finalement pu réaliser son projet de restauration de l’habitat du poisson. Le Ruisseau Sabrevois passe au cœur des quartiers résidentiels. Image: Ville de Boucherville avec Support Aérien EXO Tactik.
« Les tribunaux qui se penchent sur des affaires d’expropriation déguisée évaluent généralement si le propriétaire conserve un « usage raisonnable » de son terrain. Mais qu’est-ce qui constitue un usage raisonnable? Faut-il absolument pouvoir développer le terrain? Dédier un terrain à la conservation prive-t-il le propriétaire de tous ses droits? La jurisprudence va un peu dans tous les sens à ce sujet », déplore l’avocate Prunelle Thibault-Bédard, qui siège au comité juridique du Conseil québécois du droit de l’environnement.
Depuis plusieurs années, Me Thibault-Bédard se porte à la défense du droit des municipalités de réglementer sur leur territoire, surtout lorsque les pouvoirs et les compétences des municipalités leur sont donnés de façon très explicite. « Les villes sont tenues par la loi d’adopter un Plan régional des milieux humides, puis de transcrire son contenu dans le schéma d’aménagement et enfin dans les règlements municipaux. Il est possible que, ce faisant, on se retrouve à limiter un peu l’usage de certaines propriétés. »
Mais le droit de propriété n’est pas absolu, rappelle Me Thibault-Bédard. « Il est déjà limité par toutes sortes de lois et règlements, que ce soit à des fins de protection de l’environnement ou à d’autres fins d’intérêt public. Peut-être que notre conception de ce qui est un usage raisonnable de terrain qui est appelé à évoluer. C’est très délicat. Il y a des grandes questions politiques à se poser derrière tout ça. »
Restaurer en terres agricoles
Puisqu’une bonne partie de l’espace disponible pour la conservation se trouve en milieu agricole, c’est souvent là qu’on cherche à réaliser des projets de restauration des écosystèmes. Mais selon Sébastien Rioux, de l’organisme Canards Illimités Canada, les projets de restauration en milieu agricole se heurtent « plus souvent qu’autrement » à un refus de la Commission de protection du territoire agricole du Québec. Cet organisme a pour mission de préserver les meilleures terres cultivables en appliquant la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles.
Un projet de conservation pure ne nécessite pas de demande, précise la Commission dans une réponse écrite : « Le fait de donner un statut de conservation à [une terre agricole] ne nécessite pas d’autorisation […] si on laisse le sol sous couverture végétale sans y faire de travaux ou d’aménagement. »
Mais dès qu’on entreprend des travaux (pour restaurer le milieu, ou encore créer des sentiers ou des infrastructures d’accueil du public – ce qui est souvent le cas quand les municipalités investissent dans un projet), il faut une autorisation. C’est pourquoi Sébastien Rioux propose que la restauration d’écosystèmes soit explicitement reconnue comme « usage agricole » dans la loi.
« Le but n’est pas d’acheter un champ, de tout raser et de mettre un milieu humide à la place! Il faut regarder où sont les terres marginales les moins productives et venir aménager le bon milieu humide au bon endroit, en concertation avec les acteurs agricoles. On peut intégrer les milieux humides dans le paysage pour qu’ils agissent en synergie avec les autres habitats pour générer un plus haut niveau de biodiversité », explique-t-il.
Il y voit d’immenses bénéfices potentiels pour les fermes du Québec, par exemple une meilleure gestion de l’eau en contexte de changements climatiques, et la création de refuges pour les pollinisateurs et les prédateurs des ravageurs. « Si on est sérieux avec l’objectif d’aucune perte nette, on n’aura pas le choix d’ajuster la règlementation », croit Sébastien Rioux.
